薛兆丰

你好，今天我要给你讲一个社会热点问题，那就是政府征地的问题。

我们这两个单元讲的是科斯定律。我们昨天讲现实生活中，交易费用永远不是零，只要有人的地方，只要有两个人以上的社会，它就存在着大量的交易费用。

正因为有大量的交易费用，所以资源的初始界定就变得很重要，如果资源没有落到用途更高的人手上，也就是第三方，比方说政府、法院，如果他们能够确认资源应该用到哪里，那么他们动用手上的强制力重新分配资源，就应该是有效的。

政府有没有征地权

你听到这里，一定会联想起我们现实生活中的征地问题，就是政府到底有没有权力向私人征用土地，并把土地用到他们认为价值更高的用途上面去。

我们有很多人，非常重视土地的私有产权。他们会说，土地产权保护应该做到“风能进，雨能进，国王不能进”的地步，只要土地是私人的，那就私人绝对的拥有。别人一点权力都没有，政府一点都不能侵犯私人的产权。这种想法对于保护私有产权来说，当然是非常重要，非常有帮助的。

但是我们考虑问题，得从多个方面来讲。比方说，假如有个人到美国去买土地，他在美国的最北面到美国的最南面买下宽度一寸的土地，这样他就能把美国一分为二了。如果我们奉行刚才说的“风能进，雨能进，国王不能进”的原则的话，他就能把美国东西两侧所有的交通都给阻断了。那是非常可怕的事情，也是非常不合理的事情。

在这种情况下，政府动用手上的征地权，我认为就是合理的。

事实上， 政府征地在美国由来已久，宪法第五修正案规定：“假如没有公正的补偿，那么私人财产也不得被取用于公共用途。”（“…nor shall private property be taken for public use, without just compensation. ”）这意味着，美国政府征用私人土地，必须同时符合两个基本条件，一是被征用的土地必须用于公共用途，二是征用时政府必须给予私有产权所有者以公正的赔偿。

问题是什么样才叫公正的补偿？什么样才叫公共用途？整个宪法关于征地也就这么一句话，它的含义不是很清楚，得靠后人慢慢通过实践加以解释。

所谓公正的补偿，还比较容易确定，有些州就规定，征地的话，你周边的地产的收购价格你得公开，让卖地的人知道周围的价格是多少，让被征地者有一个参考。

更大的问题是，怎么样才算是公共用途呢？

如果说用这块地来建一个警察局是公共用途的话，那么如果用它来盖一个私人保安公司，算不算公共用途？如果用这块地来建一所学校是公共用途的话，那么用它来办一所MBA商学院算不算公共用途？如果拿这块地来修个医院算是公共用途的话，那么一家私人的制药公司用这块地来做一个研发中心，算不算是公共用途？ 所以所谓的公共用途，其实没有一个明确界定。

##征地权的界限有待摸索

2005年，美国发生过一个著名的案子，叫做“基洛诉新伦敦市政府案” （Kelo v. City of New London ）。

这个案件里面，有一家著名的制药公司——辉瑞公司，你可能听说过，就是制作伟哥的那家公司，它想要征一块地来修建研发中心。它说修完这个研发中心以后，它能够多雇人，解决社会就业问题，同时，也会向政府多纳税，多做贡献。

在这块地上，有一户人家，户主是一个名字叫基洛的女人，她有一幢粉红色的小房子，她就是不愿意把小房子卖给辉瑞公司，她就是喜欢自己的小房子，结果她就把帮辉瑞公司征地的政府告上了法庭。

这个案子后来打到最高法院去了。你可能会说，如果一家私人公司雇几个人交一点税，这就算是公共用途的话，那么哪家私人公司都有权力去随便征用别人的土地了，法官一定会站在这个女人基洛的一边。你可想错了。

这个案子，美国最高法院以5:4的比例确认基洛败诉，而她的粉红色的小房子最后被夷为平地。

更富戏剧性的是，最后辉瑞公司又决定不再修建研发中心了，结果基洛原来房子的这块地，变成了垃圾堆填区。美国也能发生这么荒唐的案子。

在这个案子里面，美国最高法院代表大多数法官的法官约翰·保罗·史蒂文斯（John Paul Stevens ）判决说：“基洛想要咱们法院提供一个明确的边界，清楚地解释什么叫做公共用途。但是我们都知道，政府一直在致力于推动经济的发展，而有时候征用私人的土地能够很好地促进经济的发展。所以我们决定，我们就故意不给出公共用途的明确定义，让这个界限变得模糊，保持这个界限处于模糊的状态。这样好让政府有足够的灵活度，来决定哪些做法是对经济和城市的发展更有好处的。”

法官继续说：“政府不能够从一个私人手上，把他的资产拿给另外一个私人，哪怕补偿是足够的，也不能这么做。但是，政府可以把资产从一个私人拿给另外一个私人，只要他是为了公共用途就可以了，只要他给出公正的补偿就可以了。”

他这句话字里行间的含义，就是说：只要政府说这是公共用途，只要政府说这是公正的补偿，它就可以随便地把私人的资产交给另外一个私人。

这个案子也就这样了，摆在那里供后人瞻仰了。但美国实施的是判例法，判例法有一个好处，就是那些不同意多数派法官判决的少数派法官，也可以把自己的想法写出来，同时给后人参考。

当然，他们的意见不具有法律的约束力，但他们的意见也肯定会给后人带来新的思考和启发。这个案子里就有一位少数派的法官桑德拉·戴·奧康納（Sandra Day O’Connor，1930年3月26日－ ），写了一份义正词严的反对意见，也摆在那里。

每次上课我都喜欢念一次她的这段判决，她说：

“Any property may now be taken for the benefit of another private party, but the fallout from this decision will not be random. The beneficiaries are likely to be those citizens with disproportionate influence and power in the political process, including large corporations and development firms. As for the victims, the government now has license to transfer property from those with fewer resources to those with more. The Founders cannot have intended this perverse result.”

她是说，这个案子这么判以后，政府就可以随意地把私人的财产交给另外一个私人了，一旦开了这个口，将来的结果可不是随机的，将来肯定是那些更有权有势的人，比方说大公司，比方说大的地产开发商，更有可能抢到别人的土地，而咱们最早的立国者，可不希望产生这样的结果。

你看这个案子，也就是2005年，距今也就十多年，就这么近的时代，也发生了这样荒唐的案子。

我举这个例子是要说明，在征地问题上，两边倒都不对，得中间取一个平衡。但问题是中间的平衡怎么取得，是一个没有确定答案的问题，还有待摸索。

香港的征地制度

香港也是对私有产权保护非常有力的地区，但政府同样有征地的权力，他们称之为《强制销售条例》。这份条例的目的，是为了帮助开发商解决无法联络的所有人，以及不合作的所有人的问题。什么叫无法联络，就是那个主人不知道去哪了。

台湾也有这样的问题。在台湾很多人有自己的土地，但是由于没有子女，在去世前，他们就把自己的土地交给土地公，土地公是谁？就是他们村里的那个庙。到最后开发商要开发土地的时候，找不到土地公了，他们没有土地公的电话，也没有土地公的微信，怎么找呢？这就是无法联络所有者的问题。

另外一个问题就是不合作的所有者，那就是敲竹杠的人，也就是我们说的钉子户。根据香港的《强制销售条例》，只要不可分割的物业的90%以上的所有者同意出售，那么剩下的10%的业主，就必须出售他的土地，就必须出售他的资产。

到2010年，这个《强制销售条例》，又做了修改，从90%下降到80%，也就是说，只要有80%的业主愿意出售，那么剩下的20%的业主，就必须出售他们的资产。当然，他们还加了一条，要进行这种征地，必须经过行政长官的批准。

到底是90%合理还是80%更合理呢？我们不可能有一个科学的界定。但这里的要点，是我们必须在私有产权和政府的征地权之间取得一个平衡，这是解决问题的基本方向。

中国征地问题的症结所在

同样在中国，征地问题的症结，也不在征地本身，政府确实应该具有征地的权力，同样政府也应该保护私有产权。而在这两者当中，应该取得一个平衡。

中国征地的真正问题，在于政府是所有土地的唯一买家和唯一卖家，也就是说，政府是对土地进行统购统销的，这才是问题的所在。

你想想看，我们在农贸市场，农民卖给我们一把白菜、几块豆腐都皆大欢喜，各得其所。为什么土地这么重要的资产，它带来的那块饼，带来的增值那么大，交易双方的关系还会闹得那么僵，有时候会大打出手，有时候会头破血流呢？那就是因为大家没有回旋的余地。

如果我们能够形成一个土地交易的市场，政府不再充当唯一的买家和唯一的卖家，那么我想，问题是能够得到更妥善的解决的。

课堂小结

今天我们讲了科斯定律的一个非常重要、非常现实的应用，那就是对征地问题要有一个持平的看法。对土地产权的保护，做到“风能进，雨能进，国王不能进”的地步，不一定是最合理的。

课后思考

我们有时候在国外旅游，看到有些城市非常好的地段，在这些地段里还保留着一些私人的墓地。你认为是应该尊重墓地的私人产权，保持原貌，还是让政府行使征地权，把地价这么高的土地征过来使用，推动商业发展，哪一种做法更合理呢？

欢迎你给我留言，我们下节课再见。